Подмена законодательства

МОЖЕТ ЛИ СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА ПО ДЕЛАМ, ВЫТЕКАЮЩИМ ИЗ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОДМЕНЯТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

(размышления по конкретным примерам)

 

С проблемой, когда, казалось бы, ясные и очевидные положения закона после их применения судами приобретают совершенно иной и, нередко, нелогичный смысл, сталкивался, наверное, почти каждый адвокат. Не кажется странным и то обстоятельство, что с особой силой эта проблема возникает там, где правосудие касается вопросов, так или иначе, затрагивающих интересы власти всех уровней. Не является исключением и местное самоуправление.

9 июля 2007г. решением №1 Муниципальной избирательной комиссией городского округа Серпухов Московской области было отказано в регистрации инициативной группы для проведения референдума по отзыву Главы г. Серпухова.

В качестве оснований для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления в соответствии с положениями федерального законодательства, законодательства Московской области и Устава города Серпухова Московской области были указаны конкретные противоправные решения или действия (бездействие) такого лица, подтвержденные в судебном порядке. Например, речь шла о решениях Арбитражного суда Московской области от 01 сентября 2006 года и Серпуховского городского суда от 13 и 15 июня 2007 года, которыми действия и постановления Главы города были признаны незаконными. В одном случае, незаконно был предоставлен земельный участок под строительство нового офисно-торгового комплекса, в других, незаконными были признаны его отказы предоставить по запросам депутатов и депутатской комиссии местного Совета депутатов сведений и документов об инвестиционной и бюджетно-финансовой деятельности администрации.

Избирком мотивировал свой отказ начать процедуру голосования по отзыву Главы города ссылками на нормы Федерального закона РФ №131-ФЗ от 6.10.2003г., Закона Московской области №148/2003-ОЗ от 19.11.03г. и положения Устава муниципального образования «Город Серпухов Московской области». Однако из всего комплекса норм законов, на которые ссылался избирком, им были опущены все положения, которым явно и очевидно противоречат его доводы, послужившие поводом к отказу в регистрации инициативной группы (инициативы). Результатом такого избирательного подхода к применению действующего законодательства РФ стали два «вывода» избиркома о том, что:

- общественное объединение МООО «Народный наблюдатель» в соответствии с законодательством не может выступать «субъектом права для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления»;

- для выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву Главы города, может быть образована инициативная группа в количестве не менее 10 человек, тогда как ходатайство о регистрации (выдвижении) инициативы поведения голосования по отзыву главы города подано общественным объединением - МООО «Народный наблюдатель», хотя и объединяющим в качестве своих членов гораздо большее количество лиц, однако, от имени которого в соответствии с Законом выступил его руководящий орган в количестве 3 человека (т.е. менее 10).

Эти выводы и стали предметом судебного рассмотрения, в котором я представлял сторону истца.

Истцы указывали, что в соответствии со ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ от 6 октября 2003г «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», на который ссылался избирком, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом для проведения референдума.Согласно п.3 ст. 14 ФЗ № 67-ФЗ от 12.06.02г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», выдвинуть инициативу проведения местного референдума может общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от его численности.

Аналогичные нормы закреплены и в п/п 2 п.1 ст.6 и ст.7 Закона М.о. №148/2003-ОЗ от 19.11.03г., а также п/п 2 п.2 ст. 14 и п.1 ст.16 Устава г.о.Серпухов. Аналогичные нормы имеются в Уставах практически всех муниципальных образований Московской области.

В связи с этим, ссылка ответчика на абз.2 п.1 ст.16 Устава г.о.Серпухов в отрыве от положений, закрепленных в предыдущем абзаце этого же пункта ст.14 Устава города была ни чем иным, как попыткой любым способом не допустить возможности прямого волеизъявления граждан. Так, в том же пункте ст.16 Устава г.о.Серпухова содержится норма, аналогичная положениям федерального и областного законодательства о том, что голосование по отзыву главы города проводится «в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Московской области для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных законом о местном самоуправлении.»

В корреспонденции с положениями п.1 ст.14 Устава города, определяющей круг субъектов инициативы по проведению референдума (голосования по отзыву, которое проводится по нормам, предусмотренным для референдума), аналогичными нормами федерального и регионального законодательства, положения п.1 ст.16 Устава г.Серпухова не допускают ограничивать права субъектов такой инициативы, закрепленные в этих нормах.

Таким образом, все нормы законодательства РФ, положения Устава г.о.Серпухов в их системной связи, с учетом положений ч.3 ст.55 Конституции РФ, ст.15 Устава Московской области, не допускают издание или применение законов, нормативных актов области и муниципальных образований М.о., ограничивающих или умаляющих права, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами, соответствующими ей. Ограничение избирательной комиссией г.о.Серпухова круга лиц, имеющих право инициативы по проведению референдума (голосования по отзыву, которое проводится по нормам, предусмотренным для референдума), не соответствовало правилу соразмерности вводимых ограничений целям защиты конституционного строя РФ, нравственности, здоровья населения, безопасности и обороны государства.

Таким образом, довод избиркома об ограничении Уставом г.о.Серпухова М.о. прав общественного объединения на инициативу проведения голосования по сравнению с федеральным, областным законодательством, положениями Устава г.о. Серпухова в их системной связи, не соответствует самому Уставу, противоречил законодательству РФ.

В соответствии с Уставом Московской областной общественной организации «Народный наблюдатель» предусмотрено участие этого общественного объединения в выборах и (или) референдумах. Ее постоянно действующим руководящим органом является Совет, который в соответствии с законодательством РФ выступил в качестве инициативной группы по проведению голосования по отзыву Главы города Серпухова.

Помимо всего, некоторые положения Устава, касающиеся порядка решения вопросов, связанных с голосованием по отзыву главы города противоречат друг другу. В частности, в абз. 3 п.1 ст.16 Устава указано, что «регистрацию инициативной группы осуществляет Избирательная комиссия в порядке и сроки, установленные федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом Московской области для проведения местного референдума Т.о. это положение в части определения порядка регистрации инициативной группы по голосованию по отзыву главы города отсылает к нормам федерального и областного законодательства, согласно которым (п.п.4,6 Закона М.о. №148/2003-ОЗ) избирательная комиссия для регистрации инициативной группы обязана направить ходатайство с приложенными документами в Совет депутатов муниципального образования , который должен решить вопрос о том, соответствует ли выносимый на местный референдум (голосование по отзыву главы города) вопрос ст.2 того же закона.

Однако городской суд в иске общественному объединению отказал. Но интересны мотивы, по которым было принято такое решение. Суд сослался на то, что «требования истца об обязании зарегистрировать инициативную группу для голосования по отзыву Главы города Серпухова основаны на нормах действующего законодательства, поскольку истец обратился к ответчику в качестве инициативной группы… с ходатайством о регистрации для проведения референдума(?!) по отзыву Главы города, что не предусмотрено нормами законодательства, поскольку указанные вопросы… не могут выноситься на местный референдум».

Естественно, в кассационной жалобе было указано на явную путаницу либо подмену понятий с «референдумом» и «голосованием по отзыву».

Как видно из ходатайства инициативной группы, направленного в избирком, в нем даже не упоминался термин «референдум», поскольку там шла речь именно и только о голосовании по отзыву Главы города, которое в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также ст.16 Устава г.Серпухова, проводится в порядке, установленном федеральным законом для проведения местного референдума. О «голосовании по отзыву Главы г.о.Серпухов» идет речь как в заголовке ходатайства, в его тексте, так и в п.1 просительной части ходатайства.

Аналогичным образом были сформулированы и исковые требования. Как в названии искового заявления, так и в просительной части не идет и речи о назначении «референдума по отзыву главы города», как это периодически пытается представить суд, но только о «голосовании по отзыву главы города» (в процедуре, предусмотренной ст.14 Устава города, ст.24 ФЗ РФ №131-ФЗ от 6.10.03г. и п.4 ст.8 Закона М.о. №148/2003-ОЗ от 19.11.03г. и п.3 ст.14 ФЗ РФ №67-ФЗ от 12.06.02г.)

Суд же в решении неоднократно, вопреки содержанию иска и самого ходатайства, указывал, что «истец, обращаясь с ходатайством о регистрации инициативы (инициативной группы) для проведения референдума (?!) по отзыву Главы города Серпухова, не является субъектом права…».

Далее, суд пытаясь обосновать свой вывод №2 о том, что истец не является «субъектом права», указал, что «перечень лиц, имеющих право на обращение в избирательную комиссию с ходатайством, касающимся отзыва выборного должностного лица местного самоуправления… предусмотрен ст.24 Федерального закона от 06.10.03г. №131-ФЗ…, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит». Однако, ст.24 указанного Федерального закона не содержит никакого «перечня лиц, имеющих право на обращение в избирательную комиссию с ходатайством, касающимся отзыва Главы города». Даже избирком в своих возражениях указал, что статьей 24 установлен принцип, согласно которому «голосование по отзыву… проводится по инициативе населения».

Представитель избиркома поясняла, что население г.Серпухова составляет более 140000 человек. И в этой связи должна быть установлена норма представительства этого самого населения, поскольку, исходя из смысла этой нормы законодательства, исключается такое понимание термина «по инициативе населения», согласно которому, все население территории и должно составлять инициативную группу. Для определения «нормы численности» инициативной группы, необходимо руководствоваться нормами федерального и областного законодательства о местном референдуме. Как указано в п.2 возражений по иску, такая «норма численности» содержится в ст.7 Закона М.о. от 19.11.03г. №148/2003-ОЗ и п.3 ст. 14 ФЗ РФ №67-ФЗ от 12.06.02г., согласно которым выступать от имени населения для выдвижения инициативы по проведению голосования по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления (или местного референдума, соответственно) может «общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого общественного объединения выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума независимо от его численности

Аналогичные нормы закреплены и в п/п 2 п.1 ст.6 и ст.7 Закона М.о. №148/2003-ОЗ от 19.11.03г., а также п/п 2 п.2 ст. 14 и п.1 ст.16 Устава г.о.Серпухов.

По сути избиркому и суду требовалось пояснить, по каким соображениям для целей определения «нормы численности», которым служит эта статья, должна применяться только часть этой нормы и игнорироваться ее продолжение, касающееся численности инициативной группы, если в качестве таковой выступает руководящий орган общественного или избирательного объединения.

При рассмотрении кассационной жалобы, члены судебной коллегии, видимо не имели единого мнения. Но суть мотивов, по которым жалоба была отклонена, а решение избиркома признано законным сводилась к любопытной дискуссии. По мнению областного суда, общественное объединение не может в принципе выступать субъектом права инициативы в проведении любого избирательного процесса (референдума, голосования по отзыву и т.п.). Согласно этому мнению, таким правом наделены только физические лица – члены такого объединения, коих должно быть не менее 10 человек. А для обоснования такого мнения был озвучен пример того, что активным избирательным правом также наделены только физические лица, но «никто не выдаст бюллетень для голосования общественному объединению, как юридическому лицу». Видимо, согласно такой аналогии, круг субъектов права инициативы проведения избирательного процесса полностью совпадает с кругом субъектов активного избирательного права. Безотносительность этого примера к инициативе проведения избирательного процесса была продемонстрирована всем участникам процесса единственным аргументом – четким и однозначным указанием в Законе на политические партии и избирательные объединения (также не получающие бюллетеней для голосования), как на такие субъекты.

Тем не менее, данный пример наглядно продемонстрировал наличие и актуальность обозначенной проблемы. Ведь, по сути, конституционно-правовой смысл нормы, позволяющей выступать инициаторами любого избирательного процесса не только отдельных граждан, но и их объединения, от имени и в интересах членов которой выступают уполномоченные ими лица, был устранен в результате акта судебной практики. Насколько подобное положение вещей характерно для современного этапа развития российской государственно-правовой системы? Думается, что от ответа на этот вопрос может зависеть ее будущее.